同样的尴尬更体现在当今关于所谓传统中国“国权不下县”的讨论中。据我所知，“国权不下县”的理论似乎起源于马克斯·韦伯的“传统中国有限官僚制”之说。欧洲历史上经历过从无“国家”也无“官僚”的中世纪领主制到近代民族国家的演变，因此韦伯强调官僚（科层）制与贵族（领主）制之别。在他们那里，官僚制与民族国家一样都是近代现象。韦伯认为官僚制是政治理性化的产物，而在他的论说中，理性化就是现代化。但另一方面，韦伯又认定儒教（中国文化）不比新教，不可能导致现代化。然而，谁都知道恰恰是中国，自古就由领俸官僚，而不是由贵族治理，那不是早就现代化了吗？为了摆脱这个理论困境，韦伯便说：“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失。”［19］根据这个逻辑，中国的官僚制被认为只是“有限”的，只在县城里有效，言下之意，城墙外的广大乡村社会都只有“非理性”的“卡里斯马权威”。
显然韦伯这么说，本意是强调中国传统政治的“非理性”，至少也是理性成分非常“有限”。他这并不是抬举、而是贬低中国。不料时过境迁，在崇尚“小政府”与“自治”的时代，“国权不下县”成了咱们的荣耀了：“在中国，三代之始虽无地方自治之名，然确实有地方自治之实，自隋朝中叶以降，直到清代，国家实行郡县制，政权只延于州县，乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量。”［20］而“乡绅自治”又被理解为宗族—伦理自治，如著名家庭史专家W．古德所说：“在帝国统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序。”［21］
有人更进一步总结说：在传统中国社会，事实上存在着两种秩序和力量：一种是“官制”秩序或国家力量；另一种是乡土秩序或民间力量。前者以皇权为中心，自上而下形成等级分明的梯形结构（trapezoid—structure）；后者以家族（宗族）为中心，聚族而居形成大大小小的自然村落。每个家族（宗族）和村落是一个天然的“自治体”，这些“自治体”结成为“蜂窝状结构”（honeycomb—structure）。［22］因此，传统乡村社会是散漫、和谐的自然社会。皇权政治“在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”［23］。连接两种秩序和力量的，是乡绅阶层。但是，乡绅往往会偏重乡村一方，因为他们的利益主要在地方上。于是乡绅—宗族几乎成了传统乡村社会的代名词，“国家—社会”二元对立的西方政治社会学视角，在这里落实为“国家—宗族”或“皇权—绅权”的二元模式。正如G．罗兹曼所说：“在光谱的一端是血亲基础关系，另一端是中央政府，在这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能。”［24］正因为如此，国家不能有效地整合、动员乡村社会资源，致使整个社会处于一种停滞状态之中。
以这样一种眼光看历史，晚清至民国的乱世，国家对乡村基层的缺乏有效控制便被看做“传统”的常态，而国家强化这种控制的努力则被视为由“传统”向“现代化”迈进的“民族国家建构”进程。然而这个进程与我国历史上多次重演的“乱世—治世”进程究竟有何异同？晚清—民国政府对乡村基层的控制有限，但在那样一个乱世，中央对省、县各种军阀与地方势力的控制不也很有限么，难道那就可以证明“传统”的国家权力达不到省、县一级？而历代王朝在恢复大一统治世的过程中，强化对地方以至基层的控制，是否也具有“现代化”的“民族国家建构”意义呢？的确，从“国家—宗族”二元模式中容易导出两个推论：或者以强调文化特殊论的“宗族自治”来排斥“西方的”法治与公民权观念，或者以强调“国家压倒宗族”的“现代化”性质来论证任何形式的中央集权都是“进步的”“民族国家建构”。——在最近一次讨论会中，一位学者甚至认为：商鞅—秦始皇的制度设计是非常“现代化”的，只可惜当时这种设计过于“超前”了，得不到现代技术手段的支持。
“国权不下县”之说通常不否认朝廷行使权力向农民“要钱要粮要命”，但极力强调那时的国家基本上“不管县以下的事”：按照这种说法，那时的“国家”几乎不为“县以下”提供公共物品、进行福利保障、承担社会责任、履行服务义务。在他们的笔下，传统中国的乡村救济靠宗族，秩序靠伦理，司法靠民间调解，治安靠乡绅，而乡绅似乎又是从草根族群的德望人缘中产生的长老耆宿一类人物，与国家官僚体制无关。……总之是一切无烦于“国”，万事无求于官。然而这套说法最大的硬伤是在逻辑上完全混乱：就算上述描绘的确是实，这能说明什么呢？朝廷不为农民做这做那，朝廷是否也因此不向农民要这要那？而只知要这要那不知做这做那的政府就是“自由”政府吗？在一次讨论会上，一位学者大讲了一通国家对于乡里除了征收赋税差役外什么都不管，可见那时的朝廷多么开明、宽容、自由！听后笔者茫然道：您这是在褒奖传统吗？我怎么觉着像是诽谤“我大清”呢？您不是把朝廷说成强盗吧？因为常识告诉我们，凭强力抢了你的钱然后把你扔下“什么都不管”，完全不对你负任何责任，这就叫盗匪，而不叫“政府”！
这样惊人的逻辑混乱，原因就在于前述那种“无福利，即自由”的“奈斯比特联想”。一些西方汉学家把他们在宪政制度下非福利国家即自由放任的思维习惯套用到了帝制中国。但是很显然，除非你能证明国家无“权”向“县以下”派粮派款，农民也无责纳赋当差，否则所谓朝廷“什么都不管”云云即便是真的，证明的不过是“国责不下县”、“农权不上县”而已。而有权无责的朝廷犹如强盗，难道不比权大责亦大的“福利国家”专制得多吗？有责无权的农民纯属苦主，难道不比罗斯福的国民悲惨得多吗？
老实说笔者对“传统”的评价还没坏到这种地步。在我看来，一般而言只要不是极端的昏暴之君，对“县以下”还不是只知搜刮然后“什么都不管”的。起码若干朝代的荒政就颇有可言者。像那三年“人祸”那样由于极度的“国责不下县”“什么都不管”，导致在和平无灾时期饿死那么多人的事，一般是不会发生的。但是那“国责”虽然不是一点没有，比起“从摇篮到坟墓”的瑞典，比起罗斯福新政，比起罗马的“面包与马戏”，乃至比起都铎英国的《济贫法》，都很难并论。在这个意义上说中国历史上就有“小政府”传统也不是不可以。但不能混淆的是：这是“责任小的政府”，而决非“权力小的政府”。
“国权不下县”之说的另一个重要理由，就是传统时代似乎县以下没有正式领俸的官员。有些人还以此作中外对比，说例如英国都铎王朝有多少官吏，而中国那么大，官吏也只有多少。这样的说法太可疑了。首先如前所述，实行“公益大宪章”、继承了教会公益体系的都铎英国，国家雇员之多固然是因为“国权”强大，但更因为“国责”之重。这与我国传统朝廷权大责小、公共服务职能较少是不能类比的。秦始皇不搞“福利国家”，他的政府官吏占人口的比例，也许比今天“从摇篮到坟墓”什么都要管的瑞典政府雇员比例小，这能证明秦朝廷比如今的瑞典政府更宽容、瑞典比“暴秦”更专制？
其次，正如东汉孝安帝在诏书中明确指出的：“武吏以威暴下，文吏妄行苛刻，乡吏因公生奸，为百姓所患苦。”［25］中国历史上很多朝代都有国家给予报酬的乡官乡吏，“县下无吏”说过于夸大。［26］而且也不能说不设领俸官吏就表明“国权”不及、乡村自治。我们人民公社时代，大小队干部都是在村里挣工分的，只有公社干部拿国家工资，你能说那时国家权力只及于公社，公社以下是“自治”的？
其实中国本土学者梁方仲等先生早在30年代就对古代乡村治理作过总结，大意谓：唐以前是“乡官制”，唐以后是“职役制”；前者领俸位尊，是肥差，后者则是官府强制征来的苦差使。这个说法虽然过于简单——其实乡官与职役，或者更准确地说，乡吏与乡役，往往是并存的两种办法，唐前有乡役，正如唐后也有乡吏，尽管孰轻孰重以时而变。而且这个说法也没有考虑到乡绅的作用——但是大体还是成立的。可是韦伯之风一旦东渐，许多论述者便大谈起“县下无吏即自治”来，却不细究县下是否真无吏？无吏是否即自治？
老实说，从人之常情讲，国家拿钱雇人（领俸官吏）办事，比之国家一毛不拔而可以强行抓人办差，应当说后者所体现的“国家权力”无疑更加厉害、更加专制。而我们一些论者不知根据什么逻辑，却以为都铎王朝靠领俸官吏进行治理才是“大政府”，而在领俸官吏之外更可以强行抓人充当职役的，则是宽仁无为的“伦理自治”！如果把这种逻辑推到极端，那岂不可以说：现代公民国家花钱雇人干公共工程是一种专制之举，而秦始皇大量抓人无偿做苦力修阿房宫骊山墓，意味着那是个“民间自治”国家？不过如果讲到“国责不下县”，职役制倒的确是登峰造极：国家不仅对臣民的福利不负责任，连给干“官事”的人一碗饭吃的责任都不负！
当然，“乡官—职役”的说法之严重不足，在于它忽视了乡吏与乡役之外的第三种乡村治理力量，即乡绅。自张仲礼以来乡绅研究备受重视，乡绅往往被描述为乡村“自治”力量，如果与20世纪60年代的人民公社干部相比，这样说或许有点道理，但是如果与中国以外其他古代文明中的贵族与村社首领、与科举—乡绅制度以前我国“乡举里选”察孝征贤产生的士族大家相比，就决不能这样说了。乡绅之不同于科举时代以前的郡望士族，就在于他们完全是作为个人，而不是作为乡里宗族的代表，排除了德望人缘因素而直接接受朝廷的智力测验与录用，从朝廷那里而不是从乡土关系中得到巨大的利益——尤其在明代，乡绅的优免权益可谓登峰造极，远非微薄的正式官俸可比——凭什么说他不代表朝廷而代表乡土利益？乡绅作为在乡候补或致仕回籍的“不在任官员”，虽然不像乡吏在本乡职有专责，但毕竟也是大一统权力体系中人，不能自外于“法术势”，“吏”根深厚，甚于“儒”风。因此我们虽然不能完全否认乡绅的乡土意识——尤其到清代，由于朝廷削弱了绅权，东南市场兴起，宗族活跃，法家传统弱化，乡绅的地方色彩确有增加。——但总体而言，中国唐以后“乡役加乡绅”的国家权力控制比之此前主要依靠“乡吏”的控制，无疑是更强而不是更弱了。
的确，在很大程度上，传统朝廷向臣民行使的权力——派粮派款拉丁抓差等等——可以说无远弗届，不仅毫无疑问地延伸到了“县以下”（谁都知道当时的“国家”主要不是靠工商税、靠县以上的市民，而是靠“田赋钱粮”，即靠县以下的农民养活的），而且达到了“任是深山更深处”——只要稍微有点古文化素养的人都对古诗词中充斥的这类描写不会陌生：“桑柘废来犹纳税，田园荒尽尚征苗。……任是深山更深处，也应无计避征徭。”“因供寨木无桑柘，为点乡兵绝子孙。还似升平催赋税，未曾州县略安存。”［27］“天高皇帝远，民少相公多，一日三遍打，不反待如何！”等等。
但另一方面，如果从承担义务、提供公共物品及履行社会保障与福利责任的角度讲，则“国家”的作用又岂但没有延伸到“县以下”，就是在县以上，乃至在“闹市”里，人们也很少见到国家提供的福利在哪里。《增广贤文》、《名贤集》等传统蒙学著作都有“贫居闹市无人问，富在深山有远亲”的说法。直接的意思是指人情冷漠世态炎凉，但也确实反映那时的“闹市”毫无“福利国家”的踪影。杜甫著名的“朱门酒肉臭，路有冻死骨”之句，反映的也是城市情况［28］，足见公共服务不足、社会保障缺乏并不只是“县以下”的情形。但是谁能说那时“国家权力”在县以上也不存在？请读读《卖炭翁》吧，那幅国家统制市场、强行统购统销的图景不是很典型吗？
总之，那时传统“国家权力”，亦即专制权力并非不及“县以下”，而国家的公共服务责任也并非尽之于“县以上”。国家对于社会的作用根本不是一个强弱问题，而是一个性质问题，不是国家管事管到哪一级（县，还是乡村等等）的问题，而是在各个层次都存在着有权无责、权责不对应的问题。国家无论对于县以下还是县以上都予取予求，行使专制权力；而至少以现代福利国家的标准看，那时的“国家”无论对于县以下还是县以上又都不闻不问，拒绝服务责任。这种权大责小的状态影响堪称深远。
