19世纪的依附主义变成互惠的利益集团；利益集团影响公共政策的质量；对民主来说，利益集团究竟是好还是坏；美国国家的家族制复辟
我们已经知道，美国政治在19世纪的大部分时间是彻头彻尾的依附主义。政客动员选民去投票，所用方法是个体化福利的承诺，有时是小恩小惠或现金，大多数是联邦、州和市一级的政府工作。但分配庇护式好处有巨大的溢出效应，即官员的腐败。政治老板和国会成员，可利用自己控制的资源中饱私囊。
作为官僚体系改革的结果，如第10章和第11章所述的，这些依附主义和腐败的历史形式，在很大程度上已经结束。可以很安全地说，它已不是今天美国政治体制面临的主要威胁。新上台总统可在联邦政府中颁发四万多个政治任命——远远超过任何其他发达民主国家——但政党已不再大量分配政府工作给忠实的支持者。当然也有个人腐败的恶性案件，如2006年绰号“公爵”的加州众议员兰迪·坎宁安（Randy “Duke” Cunningham）和2011年伊利诺伊州长罗德·布拉戈耶维奇（Rod Blagojevich）分别被判有罪。但防止这类腐败的规则已经非常广泛且严格，以致政府有关披露和利益冲突的繁多规则，在有意加入政府的人士看来，已经成了妨碍。
互惠利他
不幸的是，美国政治中的权钱交易又卷土重来，这一次完全合法，更难根除。在美国法律中，贿赂罪的狭义定义，是政客和私人明确商定具体交换条件的交易活动。对于生物学家所谓的互惠利他，或人类学家所谓的“礼尚往来”，法律则没有明文规定。在互惠利他的关系中，有人给他人提供好处，与非人格化市场交易不同，并没有即刻获得回报的明确期望。确实，如果有人给他人礼物，随即要求回报，他人很有可能会感到被冒犯而拒收。在礼尚往来中，接收一方会觉得自己有一种知恩图报的道德义务，只是要在另一时间或地点进行回报。法律禁止的是市场交易，而不是恩惠交换，这恰恰成了美国游说团兴起的基础。 [1]
我在前面指出，亲戚选择和互惠利他是人类社会交往的两个天生模式。它们不是学来的行为，而是我们大脑和情感中的基因遗传。在任何文化中，某人收到社会其他成员的礼物，就会觉得在道义上有义务予以回报。早期国家叫做家族制，因为它被视作统治者的个人财产。统治者再雇用自己的家人、亲族和朋友——常常是开初帮助他开疆拓土的武士——来参与行政管理。这种国家是围绕天然的社交模式建造起来的。
现代国家建立严格的规则和激励，以克服偏爱亲友的倾向。这些措施包括公务员考试、择优录取、利益冲突管控、反贿赂和反腐败法等制度。但天生社交性的力量十分强大，千方百计试图返回，犹如寓言中的小偷，因为大门已经锁上，只好转而尝试后门、窗户和地下室的爬行空间。
在我看来，说美国国家在20世纪下半叶出现家族制复辟是公平的，使用的方式跟中国东汉、败于奥斯曼帝国之前一个世纪的马穆鲁克政权、旧制度下的法国没什么两样。今天阻止公然裙带关系的规则还很强大，足以防止它成为美国政治的普遍政治行为。但有趣的是，看看诸如肯尼迪、布什和克林顿等等所有这些精英总统，就知道组成政治王朝的冲动有多么强烈。
另一方面，互惠利他在华盛顿肆意横行，成了利益集团成功破坏政府的主要渠道。法律学者劳伦斯·莱斯格（Lawrence Lessig）指出，利益集团可以完全合法的方式来影响国会议员，只需先捐款，然后坐等不确定的回报。有时，发起礼尚往来的是国会议员，先对特定利益集团有所偏袒，预期自己以后会得到竞选捐款的回报。礼尚往来经常不涉及金钱。例如，某议员在豪华度假村出席某个专题会议，打个比方说，是关于金融衍生品市场监管的，所听到的是银行业不需要更多规则，而不是可靠的反面论点。在这种情况下，攫取这位政客的方式不是金钱（尽管周遭有大量的奢侈）而是理念，因为利益集团的观点已先入为主，给他或她留下了正面印象。 [2]
华盛顿的利益集团和游说团有惊人的增长，从1971年的一百七十五家注册游说公司，上升到十年之后的两千五百家；到2013年，注册的说客高达一万两千多人，花费超过三十二亿美元。 [3] 这项活动对美国公共政策的扭曲效应，可在多个领域中看出，首先是税法。经济学家认为，所有税收都有可能削弱市场有效配置资源的能力，影响最小的是那些简单、统一且可预期的税种，可让企业作出妥善的规划和投资，而美国的税法恰恰相反。美国名义上的企业所得税，比其他发达国家高得多，但很少公司的实际缴税有这么高，因为它们通过交涉为自己得到特殊的豁免和好处。 [4]
托克维尔称，法国大革命之前的旧精英错把特权当自由。他指的是，免受国家权力侵犯的条例，只适用于精英本身，而不适用于全部公民。在当代美国，精英也把自由挂在嘴上，但依然乐意享受特权。
有些政治学家认为，所有这些金钱和活动，并没导致政策明显偏向于游说团的要求。但考虑到在过程中投入的金额，这有点令人难以置信。 [5] 利益集团和说客的目标，并不是促进新政策，而是防止不利于自己的政策出笼，即使它符合公众利益。在其他情况下，它们把现行立法程序弄得更糟。与议会制国家或党纪严明的国家相比，美国的立法过程始终支离破碎。国会繁复众多的委员会在管辖权上有重叠，颁布的任务往往复杂多重，甚至相互冲突。例如，1990年《全国经济适用住房法》“对问题的本质提出截然不同的理论，分别体现于三个独立建议之中”；还有《清洁空气法》，在强制执行时可有多种规定方式。这种分散式的立法过程，导致法律的不连贯，几乎是在邀请利益集团的参与，即便利益集团没有强大到足以重塑整个立法，至少也可以借机保护自己的具体利益。 [6]
例如，美国总统奥巴马的2010年《平价医疗法》，在立法过程中变得臃肿不堪，因为不得不对形形色色的利益集团作出妥协和让步（side payment），包括医生、保险公司和制药业。法案的文本长达九百页，极少数国会成员能审查它的细节。还有一种情况，利益集团会阻止那些可能损害自己利益的立法通过。2008年至2009年的金融危机，以及非常不受欢迎的对大银行的纳税人救助，最简单最有效的应对方法，莫过于通过一项法律，硬性限定金融机构的规模，或大幅提高准备金比例。 [7] 有了这样的限制，铤而走险的银行可以破产，而不会触发体系性危机，也不需要政府出来解困。像大萧条时期的《格拉斯—斯蒂格尔法》（Glass-Steagall Act）一样，这样的法律可能只需几张纸，但在金融监管的国会审议中并没有获得认真的考虑。最后出笼的是《华尔街改革及消费者保护法》，或《多德—弗兰克法》（Dodd-Frank Act）。可能好过压根没有监管，法案洋洋数百页，授权有关部门定出进一步的规则，让银行和消费者在未来付出高昂代价。它没有痛痛快快地限制银行规模，只是设置金融稳定监督委员会，以评估和监管带有体系性风险的有关机构，最后还是没有解决银行“大到倒不起”的问题。无人会找到确凿证据，把银行的竞选捐款与具体国会议员的选票连接起来。但要说在阻止限制规模和提高准备金比例上，银行业的说客军团没有发生重大作用，那是没人会相信的。 [8]
激情和利益
普通美国人普遍鄙视围绕国会的利益集团及其用金钱影响政治的做法。无论政治光谱的左右，都非常关切民主程序已被损害或劫持；右边的茶党共和党人，以及左边的自由派民主党人都认为，利益集团在行使不当的政治影响，同时又在大捞油水。结果是，对国会的信任降至历史最低水平，差点连两位数都不到。 [9]
经济学家曼瑟尔·奥尔森在《国家的兴衰》（The Rise and Decline of Nations ）一书中，对利益集团政治对经济增长乃至民主的恶性影响提出过一个著名的论点。他特别考察了英国在整个20世纪持续的经济衰退，认为民主国家进入和平稳定时期，会积累不断增多的利益集团。这些集团不去从事追求创造财富的经济活动，而是利用政治体系为自己攫取福利或租金。这些租金总体上说并不具生产力，且会有损全体公众利益。但公众会碰上集体行动的难题，无法有效地组织起来，像银行业和玉米生产商那样保护自身利益。结果，日积月累，越来越多的精力被耗入寻租活动，只有像战争或革命那样的巨大震荡才能阻断这一进程。 [10]
这段有关利益集团的叙事极为负面，与公民社会（志愿组织）有益于民主健康的正面叙事，形成鲜明对比。托克维尔在《论美国的民主》中指出，美国人非常乐于组织私人社团，在他看来这是“学习民主的学校”，可让人学到为公共目的而组织起来的技能。个人本身是弱小的，只有为了共同目标与他人合在一起，才能抵制暴政，当然还可做其他事情。这种思路得到其他学者进一步的阐述，如罗伯特·帕特南。帕特南认为，这种喜欢组织起来的倾向——“社会资本”——当然有益于民主，但在20世纪下半叶却渐渐成为危险。 [11]
建国之父之一詹姆斯·麦迪逊对利益集团也有相对乐观的看法。他认为，即使不同意特定集团追求的目标，但大国中的众多集团可防止其中任何一个垄断支配。如政治学家西奥多·洛伊（Theodore Lowi）指出的，20世纪中期的“多元主义”政治理论也赞同麦迪逊的观念：一如追求狭隘自身利益的个人通过自由市场的竞争可以创造公共利益，诉求各不相同的利益集团之间的相互作用也会产生公共利益。政府没有理由来监管这个过程，因为没有谁能高高在上地界定何为高于利益集团私心的“公共利益”。最高法院对巴克利诉法雷奥案（Buckley v. Valeo）和联合公民诉联邦选举委员会案（Citizens United v. Federal Election Commission）的裁决（编按：这两项裁决取消了利益集团参与竞选活动的献金限额 ），实际上是认准了对洛伊所谓“利益集团自由主义”的良性解释。 [12]
那么，如何调和这两个截然相反的叙事——利益集团破坏民主，损害经济增长；抑或，它是健康民主的必需条件？最明显的方法就是把“好”的公民社会和“坏”的利益集团分开。在阿尔伯特·赫希曼看来，驱动前者的可以说是激情，驱动后者的可以说是利益。 [13] 前者可以是非牟利组织，如寻求为穷人建立住房的教会群体，或要求保护沿海栖息地的游说组织，因为相信环保政策符合公众利益。后者可以是烟草工业或大银行的游说者，唯一目的就是要在最大程度上提高公司的利润。罗伯特·帕特南试图从中作出区别，声称一边是邀请成员来积极参与的小协会，另一边是需要缴纳会员费才能参与的“会员制组织”。 [14]
不幸的是，这种区别经不住理论上的推敲。某群体自称代表公众利益，并不等于它实际上真是在这样做。例如，某医疗宣传群体要求调拨更多资金，以应对特定的疾病，实际上可能在扭曲公共政策的轻重缓急，仅仅因为它擅长于公共关系，使得更广泛更具破坏性的疾病反而出现了资金短缺。利益集团在为私利着想的事实，并不意味着它的呼吁是非法的，或无权在政治体制中获得代表性。如果出现一个考虑欠周的新规则，将严重损害某行业及其职工的利益，相关利益集团当然有权让国会知道。事实上，在政府行为的后果上，游说者往往是最重要信息的来源之一。在环保群体和企业之间的长期争斗中，自称代表公共利益的环保人士，在权衡可持续发展和利润与就业时，并不总是正确的，如奥克兰港疏浚案例显示的。 [15]
反对利益集团多元论的最有力的论点，是说它缺乏代表性。埃尔默·沙特施奈德（E. E. Schattschneider）在《半主权人民》（Semi-Sovereign People ）中认为，美国实际上的民主实践，与“民有、民治、民享”政府的流行形象毫无关系。他指出，政治结果很少回应大众偏好，大众的政治参与和政治意识都非常低，真正做出决策的只是组织起来的利益小群体。 [16] 曼瑟尔·奥尔森的理论也持类似的论点。他指出，不是所有群体都能组织起来采取集体行动。他的早期作品《集体行动的逻辑》（Logic of Collective Action ）实际上认为，相对于小群体，组织大群体要困难得多，因为向所有成员提供好处的大群体会吸引搭便车的人。在民主范畴中，全体公民（至少其中大多数）可能对负责任的财政预算有持续兴趣，但作为个体的美国人比较不在乎，远远比不上将通过预算协议获得补贴或减税的利益集团。所以，争取获得国会关注的利益集团，无法代表美国人民的整体，只代表美国社会中组织能力最强、最富有的群体（两者往往等同）。这种偏差不是随机的，而是倾向于损害无组织人们的利益。他们往往较穷，文化程度不高，要么就是已被边缘化。 [17]
莫里斯·菲奥里纳（Morris Fiorina）提供的大量证据表明，他所谓的美国“政治阶级”远比作为整体的美国人民本身更为极端。他的一系列调查数据显示，在许多有争议问题上，包括堕胎、赤字、学校祷告和同性婚姻，美国大多数公众支持妥协的立场。例如，在他们看来，利用生育诊所的多余胚胎来做干细胞研究，可以获得联邦的资助。无论左翼还是右翼，政党积极分子都比普通党员更强调意识形态，坚持更极端的立场。支持中间道路的大多数并不热衷于此，但他们却大多缺乏组织。这意味着，左右政治的是组织起来的积极分子，无论是政党、国会、媒体、游说团，还是利益集团。这些活跃分子群体汇总在一起，没有促成妥协，反而导致极端化和政治僵局。 [18]
缺乏代表性的利益集团不只是美国公司和右翼的产物。民主国家中最强大的组织包括工会、环境保护群体和妇女组织，以及争取同性恋权利、老年人、残疾人和原住民等各群体的倡导者。在当代美国，似乎每一种疾病或医学状况都会催生自己的宣传群体，以游说更多的关注和资源。多元主义理论认为，相互抗衡的这些群体加在一起就构成民主的公共利益。但也可以说，它们固有的对狭隘利益的过度代表，反而阻碍了代议制民主代表真正的公共利益。
利益集团和政府质量
利益集团说服在国会的代理人，颁发常常是自相矛盾的复杂任务，让行政部门在行使独立判断或作出常识决定时大受约束，从而削弱了官僚体系的自主性。
这方面的案例数不胜数。国会希望联邦政府在采购货物和服务时，既有效又价廉，还要求政府采购遵守一套繁琐的规则，称作《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation）。不同于私营部门的采购，政府采购有细致入微的程序，承受无穷无尽的上诉。在许多情况下，国会个别成员直接干预，以确保有利于自己选民的采购。五角大楼的大型采购尤其如此，实际上成了国会个别幸运成员分配工作的项目。国会和公众都谴责采购中的“浪费、欺诈和滥用”，假如以更详细的约束规则来解决，只会进一步抬高采购成本，降低采购质量。
利益集团和多元论观点认为，公共利益无非是私人利益的总和，但更深刻的问题在于，它们破坏了审议的可能性，还破坏了对话和交流对个人喜好的塑造。无论雅典的古典民主，还是托克维尔赞赏的新英格兰市政厅会议，公民都能就自己社群的共同利益进行直接的对话。人们很容易把这些小型民主理想化，或尽量抹杀大型社会中的真正差异。但任何主持过焦点座谈（focus group）的组织者都会告诉你，只要保证信息均等、规则公平，不同意见的人只要有三十分钟面对面的讨论，就会在高度敏感议题上改变原有的看法，包括移民、堕胎和毒品。很少单一议题的倡导者，在被迫面对其他需求时，会坚持自己的事业胜过一切。多元理论的问题之一是，它认为利益是固定的，立法者只充当其传动带，没有自己的见解，也不受审议的影响。
人们普遍认为，国会里再也没人进行审议。国会“辩论”只相当于一系列谈话要点，对象不是国会中的同事，而是作为积极分子的观众。如果由于审议或更多的了解，立法者偏离原先立场，那些积极分子是毫不留情的。
在运行良好的治理体系中，无论立法机构还是官僚机构中都会有大量审议。这不是官僚机构内部的彼此交谈，而是一系列复杂协商，参与其中的有政府官员、企业界、外部执行者、服务提供者、民间群体、新闻媒体、社会利益和意见的其他信息来源。 [19] 在具里程碑意义的1946年《行政程序法》中，国会规定一定要有咨询。它要求监管机构公布拟议中的规则变化，征求公众评论。但这些协商程序往往变成例行公事，只图形式，实际决定并不来自内部审议，而要看利益集团之间的政治对抗。 [20]
政治衰败
法治是一种基本保障，保护个人免于暴政统治。但在20世纪下半叶，法律的重心不再是对政府的制约，而成了扩大政府功能范围的替代工具。在这个过程中，官僚机构原本可以有效执行的功能，却移交给法院、行政部门和个人的混合体。美国不想搞出“大政府”，结果庞大政府非但没能避免，反而因为落进法院之手而使负责性越发缺失。
同样，作为人民意志的代表，立法者应该确保各项政策反映公众的诉求，但政党都受制于强大的利益集团，后者加在一起也不能代表全部的美国选民。这些集团的控制非常强大，足以扼杀从农业补贴到银行监管的合理政策，还把税法弄成充斥特权的一团糟，使非人格化的公共行政难以实现。
美国在进步时代和新政时期，试图建立韦伯式的现代国家，它在很多方面取得了成功。食品和药物管理局、疾病控制中心、武装力量和美联储，是世界上最能干、运转最良好、拥有自主性的政府机构之一。不过，美国公共行政的整体素质仍然很成问题，因为它持续依赖法院和政党，削弱了国家行政的力量。
衰败现象的原因之一是智识的僵化。律师和诉讼成为公共行政的组成部分，这没有得到其他民主国家的广泛认同，却成了美国根深蒂固的干事方法，没有人知道还可以有其他什么替代选择。严格地说，这与其说是意识形态的问题，倒不如说是左右双方共享的政治传统。同样，尽管民粹主义者普遍抗议利益集团对国会的影响，很多人（首先是最高法院的成员）还是看不到问题的存在。此外，没人能找到遏制其影响力的现实途径。
政治衰败的两个根源——智识僵化和精英群体施加影响力——是所有民主国家的通病。甚至，它是所有政府都要面对的问题，不论民主与否。这里讲述的问题，即过多依赖司法和利益集团，也存在于其他的发达民主国家。但利益集团的影响在很大程度上取决于各自制度的特殊性。不同民主国家提供给政治参与者的激励有很大不同，有些政府比较易受这种力量的左右。我将在下一章指出，作为世界上最早最先进的自由民主制的美国，与其他民主政治体系相比，承受着更为严重的政治衰败。对国家的持久不信任是美国政治的特点，这导致政府设置的不平衡，损害了采取必要集体行动的前景，结果就是我所谓的“否决制”（vetocracy）。
[1]有关互惠利他，参见福山，《政治秩序的起源》，30—31页；有关道德互惠的讨论，参见福山，《大断裂：人类本性与社会秩序的重建》（The Great Disruption: Human Nature and the Reconstitution of Social Order ）（纽约：自由出版社，1999），259—262页。
[2]Lawrence Lessig，《迷失的共和国：钞票如何腐化国会以及被叫停的计划》（Republic, Lost: How Money Corrupts Congress—and a Plan to Stop It ）（纽约：十二图书公司，2011年），24—38页。有关利益集团的早先研究，参见Kay Lehmen Schlozman和John T. Tierney，《组织起来的利益集团和美国民主》（Organized Interests and American Democracy ）（纽约：哈珀出版社，1986年）。
[3]Hacker和Pierson，《赢家通吃的政治：公共政策、政治组织和美国高层收入的急剧上升》，118页。
[4]这些好处在通常情况下利用漏洞转移利润去海外，只缴较低的收入税。据透露，美国通用电气公司在2010年无须缴纳收入税，成为2012年大选议题。参见David Kocieniewskj，《通用电气公司的策略使之彻底避免缴税》（G.E.’s Strategies Let It Avoid Taxes Altogether），《纽约时报》，2011年3月24日。
[5]例如，参见Frank R. Baumgartner等，《游说和政策变化：谁赢、谁输以及为什么》（Lobbying and Policy Change: Who Wins, Who Loses, and Why ）（芝加哥：芝加哥大学出版社，2009年）；Derek Bok，《政府的麻烦》（The Trouble with Government ）（马萨诸塞州剑桥：哈佛大学出版社，2001年），85—94页。
[6]Bok，《政府的麻烦》，100页。
[7]参见Admati和Heliwig，《银行家的新衣：银行业错在哪，怎么办》，169—191页。
[8]有关游说对金融部门改革的影响，参见Johnson和Kwak，《13位银行家：接管华尔街和下一次金融崩溃》。有关大到倒不起的问题，参见Admati和Heliwig，《银行家的新衣：银行业错在哪，怎么办》。我非常感谢Paul Ockelmann对这个题目做的有益探索。
[9]根据盖洛普，美国国会在21世纪第一个十年的平均支持率为13%。有关汇总调查数据，参见www. realclearpolitics.com/epolls/other/congressional_job_approval-903.html；同时还有www.gallup.com/poll/J52528/congre55-Job- approval- new-low.aspx.
[10]曼瑟尔·奥尔森，《民族的兴衰》（The Rise and Decline of Nations ）（纽黑文：耶鲁大学出版社，1982年）。
[11]托克维尔对志愿者协会的讨论，出现于《论美国的民主》，第2卷，第2部分，第5—7章。罗伯特·帕特南，《独自打保龄：美国社区的崩溃和复兴》（Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community ）（纽约：Simon ＆ Schuster出版社，2000年）。
[12] Theodore J. Lowi，《自由主义的终结：意识形态、政策和公共权威的危机》（The End of Liberalism: Ideology, Policy, and the Crisis of Public Authority ）（纽约：诺顿出版社，1969年），51—61页；罗伯特·达尔（Robert A. Dahl），《美国的多元民主：冲突和同意》（Pluralist Democracy in the United States: Conflict and Consent ）（芝加哥：Rand McNally出版社，1967年）；达尔，《多元民主的困境：自主与控制》（Dilemmas of Pluralist Democracy: Autonomy vs. Control ）（纽黑文：耶鲁大学出版社，1982年）。
[13]赫希曼，《激情与利益》。
[14]帕特南，《独自打保龄：美国下降的社会资本》，载《民主杂志》第6卷，第1期（1995年）：65—78页。
[15]区分良好公民社会和不良利益集团的另一方式是，良好组织不寻求政府的租金或好处，只是向会员提供直接服务。同样，这种明确区分还是站不住脚，因为私人方面在具体问题上寻求政府帮助，如果不总是明智的，却完全是合法的。
[16]E. E. Schattschneider，《半主权人民》，129—141页。
[17]曼瑟尔·奥尔森，《集体行动的逻辑：公共物品和群体理论》（The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups ）（马萨诸塞州剑桥：哈佛大学出版社，1965年）。有关民主国家代表性的进一步讨论，参见Bernard Manin, Adam Przeworski和Susan C. Stokes，《选举和代表性》（Elections and Representation），载Adam Przeworski, Susan C. Stokes和Bernard Manin合编，《民主、负责制和代表性》（Democracy, Accountability, and Representation ）（纽约：剑桥大学出版社，1999年）。
[18]Morris P. Fiorina，《断开：美国政治中的代表性故障》（Disconnect: The Breakdown of Representation in American Politics ）（诺曼：俄克拉荷马大学出版社，2009年）；Morris P. Fiorina，Samuel J. Abrams和Jeremy C. Pope合编，《文化战争？美国两极化的神话》第3版（Culture War? The Myth of a Polarized America , 3rd ed.）（波士顿：Longman出版社，2010年）。
[19]Stein Ringen认为，这样的咨询甚至发生于朴正熙治下的威权韩国。参见《魔鬼的民族：民主领袖和服从的问题》（Nation of Devils: Democratic Leadership and the Problem of Obedience ）（纽黑文：耶鲁大学出版社，2013年），24—28页。这也是Peter Evans“内嵌式自主”的概念。
[20]有关欧盟范围内的信息咨询，参见Charles Sabel和Jonathan Zeitlin，《从差异中学到东西：欧盟中实验性治理的新架构》（Learning from Difference: The New Architecture of Experimentalist Governance in the European Union），载《欧洲法律杂志》（European Law Journal ）第14卷，第3期（2008年）：271—317页。
