美国的制衡体系如何变成否决制；其他民主国家迫使集体决策的有力机制；委托给行政部门的重大权力；欧盟越来越像美国
美国宪法通过复杂的制衡体系来保护个人自由，这是建国之父故意设计的，用以约束国家权力。美国政府是在反抗英国君主专制的革命中诞生的，同时，还借鉴了英国内战中抵抗国王的古老资源。自那以后，对政府的强烈不信任，对分散个体的自发活动的依赖，就一直是美国政治的特点。
美国的宪政体系可以对权力实施多种制约。在议会制中，统一的行政部门（以单一权威为首的行政部门）执行立法多数派的意愿。相比之下，美国的总统制将权威分成两半，一半是民选的总统，另一半是享有同等民主合法性的国会，两者的生存相互独立。美国宪法还设立司法部门，随着时间的推移，赢得可以宣告国会立法无效的权力。它还进一步把权力分给各州——或者应该这样说，曾是权力持有人的各州，在宪法批准后的二百年中，颇不情愿地把自己权力慢慢移交给联邦政府。国会本身分成两院，其中的参议院按原先设计应是各州权力的堡垒。在像英国那样的许多民主国家，上议院大体上只有礼仪性的权力。在美国，参议院却非常强大，行使具体权力，如确认行政任命、宣战和媾和。美国的行政部门并不总向总统负责，许多监管委员会的主席是国会政党任命的。
亨廷顿指出，美国的权力与其说按功能划分，倒不如说按立法、行政和司法三部门复制，导致分支之间周期性的权力争夺，以及哪个部门应占支配地位的冲突。最近的实例是国会在国家安全政策上的权力，以及法院在堕胎等社会政策上的作用。美国的联邦主义时常不是把权力清晰委托给适当的下级政府，而是层层复制。例如，让联邦、州和地方的当局，都来管辖有毒废物的处置。在这种冗余和等级不分明的体系中，政府的不同部分可轻易阻止对方。
极端化
发达民主国家面临的最重大挑战之一是，它们福利国家的承诺难以为继。当代福利国家的现有社会契约，是几代人之前谈判达成的，其时出生率较高，民众寿命没那么长，经济增长更为强劲。融资的方便使所有现代民主国家把这一问题推向未来，但到一定时候，人口现实的真相终会浮出水面。
这些问题并非不可克服。英国和美国走出第二次世界大战时，债务占GDP的比例比今天更高。 [1] 瑞典、芬兰和其他斯堪的纳维亚国家在20世纪90年代，发现自己的大福利国家陷入危机，遂对税收和支出作出调整。澳大利亚甚至在21世纪第一个十年的能源热潮之前，就成功消除了几乎所有的外债。
但21世纪初期的美国政治体制无法应对这个问题。失败的根本原因在于两个主要政党自身，自19世纪末以来两党在意识形态上从未像今天这样极端。自20世纪60年代始，美国政党大致呈地域分布，几乎整个南方从民主党移向共和党，而在东北部则几乎找不到共和党的踪影。自新政联盟破裂和80年代民主党一统国会的局面结束以来，两党变得愈益平衡，对总统和国会两院的控制几度易手。这种激烈的政党竞争，导致争夺竞选资金的“军备竞赛”，两党之间的个人礼让之风荡然无存。 [2]
前一章指出，对于这种极端化在美国社会如何变得根深蒂固，社会学家有不同看法。但毫无疑问，正是政党和驾驭其行为的积极分子，把他们自己搞成愈益僵化且在意识形态上更为抱团的群体。在大多数州中，他们利用对选区重划的控制，刻意操纵选区的划分，以增加自己的连任机会，从而加强党内同质性。初选的普及让候选人的选择，落到了少数为选举做足了准备的积极分子之手。 [3]
但极端化尚不是故事的结束。民主政治不是用来结束冲突的，而是要通过商定规则来化解和减少矛盾。美国人一向意见分歧，包括对奴隶制、堕胎和枪支管制等众多议题。好的政治体制减少潜在的极端化，鼓励代表最广大人群利益的政治方案出台。当极端化碰上麦迪逊式的制衡政治体制，后果尤其具有毁灭性。 [4]
否决者
理想情况下，民主国家向政治社会的每一成员提供平等的参与机会。民主决策应在协商一致后采纳，共同体的每一成员都同意具体的决定。这通常是家庭、族团层次和部落层次的社会才有的事。
随着群体变得越发多元和规模越发增大，协商一致的决策效率急剧降低。这意味着，对大多数群体来说，决策不再以协商一致为基础，而是以群体中部分成员的同意为基础。做出决策所需要的百分比越小，做起来就越方便和越高效。所需票数的百分比和花在决策上的时间和精力成本，可见图22。曾主持过俱乐部或委员会的人都知道，如要在大群体中取得共识，成本会有指数级增长。
经常用于民主国家的多数表决规则（majority voting，即50%加1），离理想的民主程序还很远，因为它等于解除了将近一半人的选举权。在简单多数投票规则（plurality voting，有时被称为超过标杆的第一名）下，少数选民事实上可代表整个共同体来做出决定。（美国和英国都有这样的投票体系，在1992年以43%的选票选出比尔·克林顿，在2001年以42%的选票选出托尼·布莱尔。） [5]
图22. 政治参与和决策成本
来源：詹姆斯·布坎南（James Buchanan）和戈登·塔洛克（Gordon Tullock），《同意的微积分》（The Calculus of Consent ）
很明显，像多数表决规则那样的规定，并不是依据深刻的公正原则，只是降低决策成本的权宜之计，以帮助大共同体做出决定。民主国家还有其他机制来迫使当事人做出决定，减少潜在的否决者。这些措施包括，终止辩论提付表决的规则、限制议员提出修正案的规则，以及立法机构在重要事项上（如预算）无法达成协议时的所谓“回归”（reversionary）规则。根据明治宪法，如果日本国会未能达成新预算，上一年度的预算就算自动通过。智利等拉丁美洲国家也有自己的回归规则，如果预算得不到通过，预算权力自动回到总统和行政部门之手。 [6]
其他类型的规则是为了促进稳定牺牲少数人的特权。第二次世界大战后的联邦德国，吸取魏玛民主的教训，对不信任的“肯定”投票有特殊规定：除非能够组成替代的政府，否则，任何政党都不得推翻一个联合政府（即行使否决权）。议会制度演变出一个迫使立法部门做出决策的最佳机制：如果在特定议题上陷入僵局或有高度争议，政府可解散议会，举行新选举，让民主选民直接对特定议题发表意见。
政治学家乔治·采贝利斯（George Tsebelis）造出“否决者”一词，以比较不同的政治体系。将权力委托给体系中不同政治参与者的制度性规则，可构成潜在的否决点，其中个别否决者可阻止整个体系的行动。事实上，宪法中的所有特征——总统制、两院制、联邦主义和司法审查——虽有功能上的不同，但在达成集体决策的过程中，都可被视作潜在的否决点。此外，还有不让少数人阻挠多数人意志的许多非宪法规定，如能否提出修正案的议会规则。“否决者”不过是政治学行话，它所指的无非就是美国人传统上所谓的制衡。 [7]
借用否决者的概念，可以线性标度表列出不同的政治体系，从只有一个否决者（独裁者）的绝对专政，到每个公民都有潜在否决权的共识体系。与威权国家相比，民主制度给予体系内参与者更多否决权，这正是所以谓之民主国家的原因。但在世界各地的民主国家中，被允许的否决者数量也有很大差别。图23表现的是布坎南—塔洛克曲线，水平轴代表可阻止决策的否决者数量，而不是做出决定时所需选民的百分比。
就否决者的绝对数量而言，美国政治体制在现代民主国家中是个另类。它不平衡，在某些领域中有太多制衡，以致集体行动的成本大大增加，有时甚至寸步难行。这是一种可被称作否决制的体制。在美国历史的较早时期，一旦某个政党取得支配地位，这个体制就会被用来平抑多数人的意志，迫使它给予少数群体更多关注。但是自20世纪80年代以来，随着更加平衡更多竞争的政党体系出现，美国体制变成了通往僵局的灵丹妙药。
图23. 否决者和决策难度
相比另一个老牌民主国家英国，美国的众多否决者显得尤为突出。威斯敏斯特体制在光荣革命之后的年代中历经演变，成为民主世界最重要的体制之一，因为在它的纯粹形式中，几乎没有否决者。在英国，公民享有对政府的正式制约——定期选出议会。（自由媒体是另一重要制约，但不属于正式的政治制度。）在其他方面，这个体制集中权力而非分散权力。在纯粹的威斯敏斯特体制中，只有一个全能的立法议会，没有独立的总统、成文宪法、违宪审查、联邦主义或宪法规定的地方分权。英国实行简单多数投票制，即使多数党只获得相对多数，往往也能达成两党联合执政和强大的议会多数党。 [8] 它的运作关键是党的纪律，保守党或工党的领袖可强制本党议员根据自己的意愿投票，因为他们能够让不听话议员参加不了下届大选。英国的终止辩论规则只需在场议员的简单多数，就可强行要求表决，美国式议事阻挠（filibuster）是不可能的。然后，议会多数派选出政府并赋予它强大的行政权力，立法一旦被议会通过，一般不会受到法院、州、市和其他机构的阻挠。这就是英国体系通常被称为“民主独裁制”的原因。 [9]
显然，威斯敏斯特体制产生的政府比美国政府拥有更多正式权力。透过预算过程可以清清楚楚地看到它的决断力。在英国，制定国家预算不在国会，而在官僚机构所在地的白厅。财政部的职业官员按内阁和首相的指示行事，编成的预算再由财政大臣（相当于美国的财政部长）提交下议院表决，批准只需要赞成或反对的一次投票，通常在政府颁布预算后的一至两个星期内完成。
美国的过程则完全不同，宪法将制定预算的主要权力授予国会。行政部门的管理和预算办公室，帮助总统拟就预算草案，通常情况下它们差不多就是支持总统偏好的又一游说组织而已。草案在2月份送交国会，在几个月的时间内，接受一系列国会委员会的审核和修正。快到夏末，等待两院批准（希望如此）的预算才会最终出现，而且已是与个别议员达成无数交易之后的产物，目的是为了确保他们的支持。无党派的国会预算办公室成立于1974年，向国会提供有关预算的更多技术支持。但到最后，对照英国，美国预算制定的过程既高度分散，又缺乏策略。
美国预算过程的开放性和漫无终期，给说客和利益集团发挥影响力开了多道方便之门。在大多数欧洲议会制国家中，利益集团游说个别议员是没有意义的，因为党的纪律使他或她对党领袖的立场仅有很小的影响，或根本没有。相比之下，美国的委员会主席和党领导都有修改法案的巨大权力，也就顺理成章地成了游说活动的对象。
威斯敏斯特体制，即使有中央集权，在根本上仍是民主的。如果选民不满意有关政策，以及由此产生的国家表现，可以投票赶走现任政府，更换新的。如果赢得不信任投票，无须等到首脑任期和国会周期的结束，可立即废黜首相。对各政府的判断要看整体表现，而不是看它向利益群体或游说团提供好处的能力。
经典的威斯敏斯特体制已在世界上绝迹，包括英国，它本身也在逐渐采用更多的制衡。在图23的水平轴上，以否决者的数量为标准，英国仍在美国的左边，而且离得很远。威斯敏斯特体制在当代民主国家中可代表一个极端；但欧洲和亚洲的其他议会制，仍向政府提供比美国更强的迫使决策的机制。美国倾向于处在图23的水平轴的右端，与拉丁美洲国家共处一个空间；后者在19世纪复制了美国的总统制，因此也面临着类似的僵局和行政政治化。
美国政府因体制不同而比其他民主国家有更多否决者，预算只是其中一个方面而已。在议会制国家中，许多立法是行政部门拟就的，包含了文官系统长期积累的技术性经验。各部委对议会负责，最终通过自己的部长对选民负责。这一类等级制度有比较长远的战略眼光，会制定更一致的立法。例如在瑞典，除了实际上提供服务的行政体系，另外还有一个小型官僚体系，专门辅助议会的立法。 [10]
这样的体系在美国政治文化中纯属天方夜谭，国会小心翼翼守护自己的立法权。比尔·克林顿的医疗保健计划是行政部门一组专家制订的，以第一夫人希拉里·克林顿为首，避开公众即刻的监督。它在1993年的国会遭遇很不光彩的失败，原因就在于此。总统奥巴马的《平价医疗法》在2010年获得通过，因为他放弃对立法的任何塑造，只让众多国会委员会来决定最后的法案。
立法上缺乏连贯性，造成往往不愿负责的庞大政府。国会的众多委员会经常颁发重复重叠的任务，或创建执行类似任务的多个机构。在中央已是毫无条理的体系，作为联邦主义的结果，在地方就变得更加支离破碎。借用法律学者格哈德·卡斯帕（Gerhard Casper）的话：
在公共行政和公共法律裁决的体系中，我们必须忍受同时拥有司法管辖权的多层政府……单一层次的政府已经忙于编制迷宫般的监管条例，个中的复杂和自我矛盾，尚需大批律师的把关，而我们竟然允许两三层乃至四层的政府，各有自己的发言权。除了众多政府机构，还有无数公民受到有权起诉的鼓励，充当起私人总检察长。政府决策被进一步扭曲，因为涉及公共利益的事项，执法权还在私人手上。 [11]
这个体系中的五角大楼，每年被命令要向国会递交近五百份各式任务进展的报告，超过一天一个。这些任务往往是重复且永不过期的，消耗政府大量时间和精力。 [12] 国会创造了五十一个工人再培训计划，八十二个教师素质提高项目。 [13] 对金融部门实施监管的，分别是美联储、财政部、证券交易委员会、联邦存款保险公司、全美信贷管理署、商品期货贸易委员会、储蓄监督办公室、联邦住房金融局、纽约联邦储备银行，以及扩大自己任务至银行业的各州总检察长。联邦机构接受形形色色的国会委员会的监督，因为后者不愿放弃地盘，不愿让位给更连贯更统一的监管者。银行业很容易钻这个体系的空子，在20世纪90年代后期促成金融业的管制放松；等到金融危机后要重新加强监管则被证明困难得多。 [14]
总统制的风险
否决制只是美国政治体制故事的一半。在其他方面，美国国会又将强大权力委托给行政部门，允许它迅速行动，只要求很低程度的负责性。从而我们对整个体系的评价需要再平衡一下，因为它能在有些领域出手有力果断，值得欣赏。
获得委托权力的有好几个高度自主的官僚部门，包括美联储、情报机构和武装力量，以及像国家航空航天局和疾病控制与预防中心那样的专门机构。 [15] 在州和地方一级的总检察长或检察官，在决定是否起诉上，也有很大的自由裁量权，可自由达成辩诉交易——远远超过德国同行。军方通常在业务上享有高度自主。全世界通过爱德华·斯诺登的爆料获悉，自2001年9月11日以来，国家安全局一直在收集数据，所针对的不但是国外活动，而且是美国公民。 [16]
美国许多自由至上主义者和保守派希望取消这些机构，但很难想象，在现代环境中，缺了它们，国家还能否正常治理。今天的美国经济庞大、多元、复杂，与高速运转的全球化世界经济紧密相连，既需要大量的专业知识，又面临严峻的外部安全威胁。2008年9月，雷曼兄弟公司倒闭，金融危机进入最严重时段，美联储和财政部要在一夜之间做出大量决策，包括向市场提供数万亿美元的流动资金、支撑个别银行以及出台新的监管措施。这场危机的严重性，促使国会向问题资产救助计划紧急拨款七千亿美元，所依据的只是财政部和布什政府的说辞。对于这段时期做出的具体决定，当然会有不少后见之明的事后批评。但是认为危机可由其他部门——尤其是实施详细监督的国会——来处理的想法，是荒唐的。这同样也适用于国家安全问题，总统有权决定如何应对可能会影响数百万美国人的核威胁，或恐怖分子的威胁。正是出于这个原因，亚历山大·汉密尔顿在《联邦论》第70篇中指出，需要“行政部门强而有力”。
民粹主义对精英制度抱有强烈的不信任，不是要求取消某些机构（如美联储），就是要求其在电视上公开内部商议，接受公众监督。讽刺的是，接受调查的美国人最认可的，恰恰是这些几乎不受即刻监督的机构——武装力量、美国航空航天局和疾病控制与预防中心。它们获得推崇的一个原因是，的确能完成任务。相比之下，直接对人民负责的最民主的国会很悲惨，获得的支持最少（见图24）。国会被广泛认为只是清谈俱乐部，只有游说团的影响才能产生结果，党派之争又妨碍常识性的解决方案。
图24. 美国人对自己机构的看法（百分比）
来源：皮尤研究中心
美国的政治体制呈现出一张复杂画面，一方面过度的制衡限制了代表多数人利益的决策，另一方面又会将过量或具潜在危险的权力委托给了不够负责的机构。像检控酌情权那样的简单委托极容易被滥用，尤其是遇上正在承受严打犯罪的政治压力的高调检察官时。
美国体制的问题是，这些权力委托很少做得干净利落。国会经常不向特定机构提供如何执行任务的明确指示，反让特定机构自己来拟定任务。在这种情况下，国会希望由法院来纠正由此引发的不端行为。我们可以在美国第一个监管机构——州际商务委员会身上，看到这个过程的逐渐展现。州际商务委员会在处理铁路问题上只有非常模糊的授权。它在问世后的头二十年中卷入诉讼，在是否有权实施监管上，遇上各种各样私人群体的挑战。同样的过程也在21世纪初展开，如《多德—弗兰克法》对金融部门的监管：国会让监管部门来编写自己的详细规则，而这些规则不可避免地会受到法院的挑战。讽刺的是，过度的权力委托和否决制，相互交织在一起。
许多问题源于美国总统制本身。在议会制中，多数党或执政联盟直接控制政府，议员成为部长，有权改变自己控制的官僚机构的规则。如果政党四分五裂，联合政府又不稳定，议会制也可能陷入僵局，如在意大利经常发生的。但是一旦议会多数获得建立，就会将清晰的权力委托授予行政部门。这种简单的权力委托，很难在总统制中发生，因为两个分支经常处在竞争之中。只加强一个分支，以牺牲另外一个为代价，仍没有解决当初之所以要分权的问题。
美国在许多历史关头需要总统权力，但对行政权力的潜在滥用又一直持怀疑态度，尤其是在政府分裂的情况下；这时，控制国会两院或一院的政党，不同于控制总统职位的政党。国会需要委托权力，但又不想放弃控制。宪法把国防和外交的权力，明确委托给行政部门。但国会仍不时要求国防部长和国务卿出席听证会，强制索要有关使馆安全的详细规则，还要他们出示数百份从环境破坏到人权状况的年度报告。对总统权力的不信任，导致独立委员会的特殊结构，类似于州际商务委员会或其他监管机构。国会不是把权力直截了当地委托给向总统负责的机构主管，而是早就让监管机构向两党均衡指派的一组专员汇报。实际上，国会一边把控制权委托给行政部门，另一边又在严格控制这个委托。欧洲议会制中的大选可导致政策的迅速转变，但在美国，由于专员的固定任期，只好放缓脚步。独立委员会的结构保证政党继续占据支配地位，但到头来反让监管机构少了民主意义上的负责性。
美国如何与众不同？
在平衡强大国家行动需要与法律和负责制的能力上，美国的制衡体制在很多方面比不上议会体制。议会制国家没有让行政部门变成准司法部门，即使有，至少也远远低于美国的程度；拥有较少的政府机构；制定更连贯的立法；较少受到利益集团的影响。在德国、斯堪的纳维亚国家、荷兰和瑞士，对政府的信任得以维持在较高水平，使公共行政的对抗性降低，更加基于共识，更能适应21世纪初全球化的多变形势。例如，它们福利服务的私有化和工会在就业保障上的让步，都受益于高度信任的制度，如整个经济体中用于设定工资和福利的社团结构。这种讲法只适合单个国家，如果把欧盟当作一个整体来看，比较结果就没那么有利于欧洲了。
以利益集团及其对公共政策的影响为例。根据学术文献，像美国一样，欧洲游说团在数量和复杂性上也有很大增加。欧洲没有像美国那样的游说注册规则，所以在数量上很难作出比较。但企业、行业协会、环保组织、消费者和劳工的权益组织，像美国一样，也活跃于各自国家和欧盟层次。 [17] 随着欧盟的扩展，决策从各国首都移到布鲁塞尔，整个欧洲体制变得越来越像美国。与美国的制衡体制相比，欧洲个别的议会体制可能只有较少否决者，但是欧盟因素加入进来，就会添加更多否决点。这意味着，欧洲的利益集团会有更多机会，如在自己国家无法得逞，就可去布鲁塞尔，反之亦然。政治学家克里斯蒂娜·马奥尼（Christine Mahoney）指出，代表社会运动的“外部”群体，与美国相比，更难获得与欧盟机构的交流机会；另一方面，现在与仅有本国体制的时期相比，利益集团享有更多向政策制定者和监管者提出申诉的机会。 [18]
欧盟的志愿性实际上意味着，欧盟层次的机构远比美国的联邦机构薄弱，这些弱点在2010—2013年的欧洲债务危机中暴露无遗。美联储、财政部和国会对金融危机的反应相当有力，包括美联储资产负债表的大幅扩张、七千亿美元不良资产救助计划、2009年追加的七千亿美元刺激计划、美联储在一连串量化宽松中的收购。在紧急情况下，美国行政部门可威逼国会支持。相比之下，欧盟在希腊债务危机上仅采取零敲碎打的措施，而且犹豫不决。由于缺乏像美联储那样的权力，以及财政政策仍受控于国家层次，欧盟的政策制定者在应对经济冲击时，与美国同行相比，更加束手无策。
在司法机构的作用上，欧盟的增长也意味着欧洲的美国化。第二次世界大战后，许多欧洲国家的政府开始在宪法中添加基本权利的法案，让宪法法院成为这些权利的捍卫者，以对抗国家权力。负责解释欧洲法律的欧洲法院，以及源自欧洲人权公约的欧洲人权法院，先后获得建立，因此带动更高层次的司法审查。此外，个别欧洲国家的法院还提出普遍管辖权的新说法。譬如，西班牙法院起诉智利独裁者奥古斯托·皮诺切特，法律依据是他在智利土地上犯下的罪行。就整体而言，欧洲法官没有像美国同行一样，将自身嵌入政治问题，但法理的正式结构趋向于增加司法否决权，而不是减少。
麦迪逊式共和国
美国政治体制随着时间的推移发生衰败，因为它传统的制衡体制愈益深化和僵化。由于政治极端化越趋尖锐，这个去中心化的体制越来越无法代表大多数人的利益，却让利益集团和活跃组织拥有过度影响，它们加起来并不等于代表最高权力的美国人民。
美国的政治体制变得极端化和寡断不决，这不是第一次。麦迪逊式的制衡体制，以及19世纪初出现的政党主导的依附式体制，足以应付大多数人生活在独立家庭农庄的农业国，但无法解决奴隶制和领土扩张造成的严重政治危机。这个去中心化的体制也不足以应付已是大陆规模的国民经济，它借助南北战争后出现的交通和通讯的新技术，愈益编织在一起。为了建立任人唯才的现代官僚体系，政治联盟获得成立，但每走一步，都遭到根深蒂固的政治参与者的抵制。鉴于这些障碍，发生于进步时代和新政时期的国家建设还是非常了不起的。美国本来可像希腊或意大利一样，演变成盘根错节的依附主义和个人腐败，一直到现代。但在随后的时期，美国的国家获得巨大增长，变成今天这个臃肿且低效的怪物。在很大程度上，这是深植于美国政治文化的法治和民主，继续压倒本身也在不断扩展的国家的结果。
美国受困于糟糕的平衡。因为美国人历来不相信政府，通常不愿让政府享有像其他民主社会那样的决策权。国会强制要求复杂的规则，减少政府的自主性，使决策效率低下、成本高昂。政府因此而表现欠佳，更证实人们一开始的不信任。在这种情况下，他们不愿付更多的税，认为只会被政府浪费。资源不是政府效率低下的唯一原因，甚至也不是主要原因，但没有它，政府便无法正常工作。所以，对政府的不信任成了自我实现的预言。
能否改革这个体制，扭转走向衰败的趋势？会有两个障碍，都与衰败现象本身有关。第一是政治本身。很多美国政治参与者都承认这个体制表现不好，但切身利益让他们宁可保持现状。政党没有激励，不愿切断来自利益集团的财路；利益集团也不愿看到金钱买不到影响的新体制。像19世纪80年代一样，必须出现一个改革联盟，团结在当前体系中没有切身利益的群体。让这些群体采取集体行动又非常困难，需要领袖和明确议程，看来都不会自动出现。外部冲击是使运动成形的关键，譬如，像加菲尔德被暗杀、美国崛起为全球强国的需要、加入世界大战、发生经济大萧条那样的大事件。
第二是与思想有关的认知。对公认的政府失灵，美国典型的应对方法是尽量增加民主参与和透明度。这就是越战和水门事件后那个动荡年代发生在全国范围的事，改革者要求更公开的初选、更多公民起诉的机会、媒体对国会的24小时报道。加利福尼亚等州，扩大使用公民投票的机制，以避开反应迟钝的政府。在促成更负责任的政府上，几乎所有这些改革都归于失败。布鲁斯·凯恩认为，原因在于民主大众依据自己的背景和气质，实际上无法作出众多复杂的决策，反而让组织良好但不能代表大众的活跃群体乘虚而入。明显的解决方法是减少那些促进民主化的改革，但还没有人敢于提出，美国真正需要的是较少的参与和透明。
我在第1章就表明，本书不会为在此列出的问题建议具体的政策，或短期的解救方案。切实的改革议程必须在长期目标和政治现实之间谋求平衡。制衡体制让利益集团获得不当影响，又无法聚合大多数人利益，简单几项改革是无济于事的。譬如，在总统制中，增加行政权力以避免立法僵局，往往会在解决旧问题的同时创造新难题；铲除专项拨款和加强党纪，实际上可能使立法的广泛妥协更难实现；利用法院来实施行政决策，可能非常低效，但在强大统一的官僚体系出现之前，也许别无选择；除非行政部门的能力得到提升，以及它的官僚体系获得改革，仅向行政部门委以更多自主是毫无意义的。
如果美国改成更为统一的议会制，许多这些问题可以迎刃而解，但对制度结构作出如此激进的改变是不可想象的。美国人视自己宪法为准宗教性的文件，要他们重新考虑最基本信条，将是一场苦战。我认为，任何现实的改革计划，都需要考虑在现存分权体系中削减否决点，或引进加强等级权威的议会式机制。
使决策变得如此艰难的麦迪逊式制衡体制，推迟美国福利国家的开始，还确保它永远都不会走到欧洲的程度。 [19] 许多美国人会视之为幸运，因为美国经济避开了欧洲社会政策造成的破坏性规则和阻挠。这也意味着，体制改革——缩减规模，使之更为有效——也变得更为艰难。诸多个否决点好比把沙粒扔进齿轮，既防止了车轴往前转，又阻止了它往后转。
[1]美国债务在1945年占GDP的112.7%（www.cbo.gov/publication/21728），英国的占225%（www.res.org.uk/view/article5jan12Correspondence html）。
[2]William A. Galston，《美国两极化的政党体系能是“健康”的吗？》（Can a Polarized American Party System Be “Healthy”? ）（华盛顿特区：布鲁金斯学会，2010年）。
[3]Morris P. Fiorina指出，极端保守派候选人里克·桑托勒姆（Rick Santorum），在2012年初选基础上，曾被宣布为共和党的领军者。其时，他仅获得三个州的的选票，分别来自1.2%、1.8%和7.4%的选民。Fiorina，《美国失踪的温和派：隐藏在普通岗位》（America’s Missing Moderates: Hiding in Plain Site），载《美国利益》（American Interest ）第8卷（第4期）：58—67页。
[4] Thomas E. Mann和Norman J. Ornstein，《甚至比表面更坏：美国宪政体制与极端主义新政治的碰撞》（It’s Even Worse Than It Looks: How the American Constitutional System Collided with the New Politics of Extremism ）（纽约：基本图书公司，2012年），154页。
[5]这被定性为果断和坚定之间的权衡（Gary Cox和Mathew McCubbins，《经济政策结果的制度因素》[The Institutional Determinants of Economic Policy Outcomes]，载Stephan Haggard和Mathew D. McCubbins合编，《总统、议会和政策》[Presidents, Parliaments, and Policy ][纽约：剑桥大学出版社，2001年] ，21—64页）；又被定性为果断和信誉之间的权衡 （Andrew Maclntyre，《制度的力量：政治架构和治理》[The Power of Institutions: Political Architecture and Governance ][纽约州伊萨卡：康奈尔大学出版社，2003年] ，17—36页） 。
[6]Gary Cox，《钱包和回归预算的力量》（The Power of the Purse and the Reversionary Budget）（斯坦福大学未发表论文，政治学系，2013年）。
[7]George Tsebelis，《否决者：政治制度如何运转》（Veto Players: How Political Institutions Work ）（普林斯顿：普林斯顿大学出版社，2002年）。
[8]保守派和自由民主政党在2010年组成联合政府，这在英国极不寻常。更多时候，相对多数的实际选民选出强有力的议会多数派。
[9]Herbert Doring，《西欧的议会和多数规则》（Parliaments and Majority Rule in Western Europe ）（纽约：圣马丁出版社，1995年），223—246页。
[10]参见Jacqueline Yates，《瑞典》（Sweden），载J. A. Chandler编，《比较公共行政》（Comparative Public Administration ）（纽约：劳特利奇出版社，2000年）。
[11]Gerhard Casper，《美国走到“美国世纪”的终点：法治或开明专制》（The United States at the End of the ‘American Century’: The Rule of Law or Enlightened Absolutism? ），载《华盛顿大学法律和政策学报》（Washington University Journal of Law and Policy ）第4卷（2000年）：149—173页。
[12]George Little有关国会报告冗长的声明，美国国防部，新闻发布，2007年7月11日，www.defense.gov/releases/release.aspx?releaseid=15437。
[13]Edward Luce，《开始考虑：美国处在下降时代》，第4章。
[14]有关立法缺乏一致性，参见Bok，《政府的麻烦》，98—103页。
[15]Eric A. Posner和Adrian Vermeule，《松绑的行政部门：麦迪逊式共和国之后》（The Executive Unbound: After the Madisonian Republic ）（牛津大学出版社，2010纽约）。
[16]参见Joachim Herrmann，《德国检察官》（The German Prosecutor），载Kenneth Cuip Davis等编，《欧美的自由裁量司法》（Discretionary Justice in Europe and America ）（厄巴纳：伊利诺伊大学出版社，1976年）。
[17]Christine Mahoney，《制度的力量：国家、利益集团活动和欧盟》（The Power of Institutions: State and Interest-Group Activity and the European Union），载《欧盟政治学》（European Union Politics ）第5卷，第4期（2004年）：441—466页；Christine Mahoney，《布鲁塞尔和环城高速相比：欧盟和美国的鼓吹》（Brussels versus the Beltway: Advocacy in the United States and the European Union ）（华盛顿特区：乔治敦大学出版社，2008年）；Darren Halpin 和Grant Jordan合编，《民主政治中利益组织的规模：数据和研究方法》（The Scale of Interest Organization in Democratic Politics: Data and Research Methods ）（纽约：Palgrave Macmillan出版社，2012年）；Robin Pedler编，《欧盟游说：竞技场上的变化》（European Union Lobbying: Changes in the Arena ）（纽约：麦克米伦出版社，2002年）；Jan Beyers, Rainer Eising和William Maloney合编，《欧洲的利益集团政治：欧盟研究与比较政治的教训》（Interest Group Politics in Europe: Lessons from EU Studies and Comparative Politics ）（纽约：劳特利奇出版社，2010年）；Sonia Mazey和Jeremy Richardson合编，《游说欧盟》（Lobbying in the European Community ）（纽约：牛津大学出版社，1993年）。
[18]参见Christine Mahoney，《布鲁塞尔和环城高速相比》，147—165页。差异的原因并不在欧盟制度的性质，公民社会的团体发现，在欧洲组织起来要跨越民族媒体和语言的界限，这比在美国更难。
[19]Theda Skocpol，《保护士兵和母亲：美国社会政策的政治起源》（Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in the United States ）（马萨诸塞州剑桥：哈佛大学出版社，1992年）；Desmond King等编，《美国的民主化：比较历史分析》（Democratization in America: A Comparative-Historical Analysis ）（巴尔的摩：约翰霍普金斯大学出版社，2009年）。有关欧洲福利国家和美国的比较，参见Arnold J. Heiden-heimer 和Peter Flora合编，《福利国家在欧美的发展》（The Development of the Welfare States in Europe ad America ）（新泽西州新不伦瑞克：Transaction出版社，1987年）。
