福山国家理论的首要贡献是恢复国家在政治研究中的核心地位。
传统政治学以国家为中心。从中世纪晚期到近代早期，政治理论关注的基本问题之一是国家构建问题。从布丹的主权理论到霍布斯的《利维坦》，理论家们都强调构建现代国家对于构建稳定的社会与经济秩序的重要性。德国自黑格尔以降的政治哲学更是将国家抬高到政治理论的核心地位。
国家构建问题在历史社会学传统中也一直受到重视。韦伯在分析现代社会结构及现代资本主义产生的制度条件时，强调现代国家的关键地位。在韦伯的影响下，二战之后在英美社会学界占据重要地位的一批历史社会学家在国家理论研究中作出重要贡献。埃利亚斯、查尔斯·蒂利、迈克尔·曼、贾恩佛朗哥·波齐等学者把现代国家构建视作现代资本主义经济产生的重要前提。他们对欧洲现代国家构建的历史与理论分析构成国家理论中有极高学术价值的瑰宝。
但是，令人遗憾的是，20世纪以来，特别是二战以来，在政治学研究领域，尤其是在全球影响巨大的英美政治学界，对国家问题的研究在很长时期相当边缘化，以至于波齐在1978年的一部著作中抱怨“至于政治科学，我觉得在最近三十多年中，这个学科在忘却国家方面走得越来越远”。 [20] 这种边缘化并非没有原因。美国政治中从来就没有欧洲大陆那样清晰的主权载体。于是，在政治理论的想象中，只有各种力量表达意志、影响决策的平台，而无具有主权特征、具有自主性的国家。惟其如此，在美国政治学的理论框架中，多元主义在相当长时期处于一枝独秀的地位。
英国政治由于一直保持君主制的外壳，国王作为主权者在实际政治运行中很难使人和现代国家的概念联系在一起，故而在英国政治理论传统中，国家理论并不发达。只是在19世纪新黑格尔主义有较大影响的时期，牛津唯心主义学派发展出一套国家理论。但在自由主义占主导地位的大传统中，这种黑格尔式国家理论未能在英国政治理论中产生持久的影响。 [21]
当然，在英美政治学界，并非没有重视国家的呼声。譬如，彼得·埃文斯、迪特里希·鲁斯迈耶、西达·斯考克波以相当引人注目的标题编辑的《找回国家》一书，声称对国家问题的重新重视构成了美国政治学的新范式。 [22] 但细读全书，读者可能会失望地发现，在吸引眼球的口号声下关于国家问题的理论分析显得颇为苍白。
在这一方面，斯考克波在恢复国家在政治理论中重要性方面的贡献甚至不及一些自由主义政治哲学家。以美国自由主义政治理论学者斯蒂文·霍尔姆斯为例，他在亲身经历并深入研究了苏联解体之后俄罗斯的困境时认识到，后全能主义社会面临的重要改革任务便是构建一个有限但有效的国家体制，国家构建是经济改革与民主化的重要前提。他还进一步将对俄罗斯经验的分析上升到政治哲学层面，强调强有力的国家和有效的公共财政制度是保障个人自由的前提。 [23]
尽管已有如此众多的学者从不同角度对国家理论作出贡献，福山对恢复国家在政治学研究中核心地位的贡献仍然不可低估。由于福山曾因“历史的终结”而暴得大名，以自由主义民主预言家的身份确立了他在思想界的地位，以他之口强调国家构建的重要性更有他人不及的影响力，至少对中国学术界是如此。蒂利、曼、斯考克波也许对于专业研究者是令人尊敬的学者，他们也许在分析论证的学术性方面不逊于福山。但是，就其社会影响而言，福山对广大的知识大众具有超乎一般学者的影响力。
福山的国家理论对于以自由主义为主流的西方政治理论而言，至少具有以下创新之处：
第一，现代国家是经济发展的必要条件。
福山反复强调一个被不少社会学家、经济学家、政治学家论证过的观点：“国家是集约型经济增长的基本条件。”国家崩溃、内战、国际冲突对经济增长有负面影响。“20世纪晚期，非洲的大部分贫穷都得归罪于国家的薄弱，以及不时发生的瘫痪和动乱。除了建立国家以提供基本秩序外，强大的行政能力与经济增长呈正相关关系。当人均国内生产总值处于绝对低水平时（少于1 000美元），国家变得尤其重要。到了较高水平的收入，国家仍然重要，但其影响可能会发生不成比例的改变。已有很多文献，把良好统治与经济增长联在一起。” [24]
应该说，关于现代国家是经济发展的前提，其实是一种老生常谈。即使在古典自由主义经济学的奠基人亚当·斯密那里，国家的作用也并未被忽视。斯密被不少人视为放任经济的鼓吹者，他有关市场作为“看不见的手”调节经济以及政府扮演守夜人角色的观点已深入人心，但人们似乎对斯密关于现代国家的论述重视不够。其实，在斯密那里，“看不见的手”只是在特定条件下才可能起到调节资源配置的作用，其中最重要的条件是国家以法律的方式保护人们的财产权利。斯密阐述了一个在20世纪新制度主义经济学中至关重要的观点：如果说市场经济的特征在于鼓励经济活动自发性的话，市场经济本身却不是自发形成的。市场经济的形成有赖于一套特定的政治与法律制度，有赖于现代国家的建立。
斯密在《国富论》中专门论述了国家必须履行的若干职能。其中包括：第一，国防的职能，“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略”； [25] 第二，司法的职能，“为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构”； [26] 第三，“建立并维持某些公共机关和公共工程。这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持”。 [27]
著名社会学家韦伯在探究现代资本主义的起源时曾将“理性的国家”视作资本主义产生的必要前提。韦伯指出，“只有在合理的国家（rational state）中，资本主义才能发达起来。它的基础是有专长的官吏阶级和合理的法律” 。 [28]
最近几十年来影响颇大的新制度主义经济学、政治学、社会学对现代市场经济的制度条件作出更深入的研究。根据这些研究，市场经济运行需要独特的外部条件，这些条件至少包括：第一，现代国家，提供市场经济所需要的法律条件，保护产权，制定规范。第二，宗教、文化所提供的“信任”。第三，市民社会，尤其是规范各种群体行为的行会、中介机构。 [29] 在这三方面中，最重要的是国家。市场经济正常运作固然需要道德与信任，良好的道德风俗能够减少交易成本。但只有国家的强制力量能够提供市场经济的最基本条件，如对产权的保护、对契约的保障等。
福山毫不讳言，他对国家构建的强调得益于新制度主义理论。福山在《美国处于十字路口》中曾简要回顾了二战以来西方关于经济发展的理论及政策所经历的不同阶段。最初对发展问题关注的重点是资本和投资，西方政策制定者希望基础设施的投资将带动不发达国家的发展，但众多外援被滥用乃至腐败使援助国对这种方式的经济发展逐渐失去信心。在第二个阶段，从20世纪80年代开始，伴随着里根、撒切尔等保守主义革命，知识界开始强调市场的价值，经济计划在发达国家和发展中国家都失去吸引力。市场经济以及融入世界经济体系成为解决发展问题的主要途径。但是，并不是所有国家或地区都可以像韩国、中国台湾或智利那样从市场经济与融入国际经济体系中获得发展机遇。诸多非洲与拉美国家的发展状况相当不尽如人意。于是，从20世纪90年代中后期开始，在发展理论中出现了另一个转向，即开始强调制度的重要性。在新古典经济学传统中，制度（包括正式制度与非正式制度）最初并未受到重视，只是由于新制度主义经济学的兴起，制度问题才受到关注。经济学家开始注意到，一些重要的制度，特别是法治制度是经济发展的基本前提和保障。 [30]
福山争辩说，在所有制度中，国家是最重要的制度。“自20世纪70年代以来东亚国家和拉丁美洲所经历的不同发展结果主要是由于东亚地区有比后者更强有力的国家机构，而不是由于采取市场友好型政策。” [31]
第二，民主制度建设与国家构建密不可分。
正是基于经济发展对强国家的需求，福山引入政治发展的议题。“政治发展可以理解为创造一套日益复杂且范围广泛的国家机构以便促进集体行动或平息社会冲突。” [32] 在这个意义上，福山指出，政治发展涵盖民主发展且比民主发展涵义更为宽泛。“在你能够有民主之前，你必须先有国家：国家建设的行动只是部分地与促进民主相重叠。” [33]
显然，福山此时的观点和他在《历史的终结》中的观点有明显区别。在《历史的终结》中，福山认定自由主义民主乃是历史发展的最终目标，自由主义民主制度是唯一能够结束人类社会长期存在的形形色色的主奴对立状态，实现人的自主。可以说，在《历史的终结》中，福山将自由民主制度等同于善治。
在《美国处在十字路口》一书中，福山强调，他仍然坚持民主化的理想。他也许会赞同布什总统的观点，即不论文化背景如何，不论生活在世界上何处地区，人类的欲望总是相同的。所有人都渴望摆脱残酷的压迫，渴望安全，渴望为子女创造好的生活。正是基于这些根本原因，“自由和民主将在任何时候、任何地点都比仇恨的口号与恐怖的战术有更大的吸引力”。 [34]
但是，福山强调，“说世界上存在着一个广泛的、几个世纪之久的自由民主潮流——我本人过去曾对此做过充分的论证——是一回事，预言民主或繁荣会在一个社会中的某时某刻出现又是另一回事”。介乎二者之间有一些关键的变量，即制度（institutions）。一个社会必须首先有制度存在，然后才可能从“对自由的模糊渴望走向一个运转良好的、巩固的民主政治制度和一个现代经济”。 [35]
这就是说，福山并不放弃追求民主转型的目标，但他强调民主化是长远的目标，强调为了实现民主化必须构建一系列制度。
福山在《美国处在十字路口》中简要回顾了二战后西方政治发展理论对于国家构建和民主化的理解。据福山所说，二战后美国发展出一套具有综合特征的发展理论，既可解释传统社会向现代社会的转型，同时也可为美国外交政策如何实现这种转型提供实用建议。这种发展理论在20世纪60年代受到来自左右两方面的攻击。左派攻击现代化理论预示着西方模式是全球发展的必然模式，带有强烈的西方中心论倾向。以亨廷顿为代表的右派则质疑现代化理论将经济发展、社会进步与政治发展视作一套互相连接、互相促进过程的乐观主义逻辑。亨廷顿指出，过分迅速的经济与社会发展破坏政治发展，带来无序与暴力。 [36]
随着民主化第三波的推进以及苏联的解体，政治发展理论开始集中关注所谓的民主转型。不过，在福山看来，尽管关于民主转型的研究浩如烟海，这些理论仅仅具有一定的解释能力，它或许可以解释拉丁美洲或东欧一些地区的政治发展，却无法成为具有广泛解释力的理论。
福山注意到，自20世纪80年代以来，政治发展研究中的制度主义开始复兴。“这种学派不再把国家看作是各种社会压力的一个被动目标，而是看作一个能够积极主动地影响后果的事物。” [37]
面对2001年9·11后的新形势，福山提出美国政府应该寻求新的发展战略。就政治目标而言，美国应该从以改变政体、实现民主化为主要目标的战略转变为以政治发展为目标的战略。“在政治发展方面，美国应该将促进‘善治’而不仅仅是民主确定为自己的目标。”政治发展远比促进民主宽泛，它涉及诸如国家构建和创设有效的机构等事项。这些事项是民主政府的条件，但它们本身却并不必然是民主的。福山甚至接受这样的观点：“如果可能的话，自由主义的法治最初对经济的发展比民主政治参与更为关键。在某些情况下，现代化的权威主义比不负责任的民主更值得拥有。” [38]
当然，福山如此强调政治发展并不意味着他否定民主的价值。就最终逻辑而言，民主是政治发展不可或缺的成分。“离开民主和公众参与，最终不可能有善治。” [39]
至此，福山的观点十分清楚，他对新保守主义以及布什外交政策的批评不在于是否应该将促进民主作为美国对外政策的目标，而是关注更广阔意义上的发展问题，其中最重要的是包括国家建设在内的政治发展问题。只有当政治发展取得成效时，民主化建设才有坚实的基础。
在两卷本的《政治秩序》中，国家建设、法治和责任政府构成良好政治秩序的三个基本要素。尽管福山并未明确表示民主以国家建设为前提，但在他的历史叙事以及他对当代不少国家政治秩序的比较研究中，有一点是十分明确的：“拥有民主制这一事实，并不表明其政绩优劣。”民主制面临的重大挑战是无法兑现其承诺的好处。而个中主要原因，乃在于缺乏一个有效国家制度。 [40] 正是在这个意义上，福山强调“如果没有漫长、昂贵、艰苦、困难的过程来建设相关的制度，民主制是无法成功的”。 [41]
通观福山对国家构建的强调，应该说，他的贡献主要在于挑战西方尤其是美国占主导地位的政治话语，回归常识。笔者在2001年的一篇文章中曾提到：“西方二战以来的政治理论在很大程度上被冷战时期的意识形态所构塑。……冷战时期自由主义与极权主义的两极对立使人们对政治理论的关注集中在某些问题上，而忽略了另外一些问题。以人们对自由主义的理解为例，由于冷战时期两种制度的鲜明对立，自由主义的某些特征得到彰显，如自由主义对个人自由与权利的强调、对民主的追求等，而自由主义的另一些特征却被忽视，如自由主义对社会正义、道德与国家等问题的关注。” [42] “在……被许多自由主义者所忽视的诸多条件中，最重要的恐怕是一个强有力的现代国家。”“最近几十年来，自由主义的倡导者与批评者通常都强调自由主义对国家的恐惧”，但是，“自由主义除了这一明显特征外，还有一个不大彰显的特征，即强调现代国家的重要性。自由主义在主张限制国家权力的同时，强调市场经济与市民社会需要有效的现代国家，强调国家在提供公共物品与保障一定程度社会正义中的积极作用，强调国家在保护民族利益中的作用。不过，与自由主义的反国家特征相比，自由主义这一特征不够彰显。在某种意义上，这一特征是自由主义隐蔽的主题。” [43]
应该说，无论从理论的角度，还是从历史经验的角度，现代国家构建既是现代市场经济运行的前提，也是民主化的前提。在西方主要国家的发展历程中，先有现代国家的构建，然后才有现代经济的腾飞，然后才有逐步民主化的进程。
但是，当西方国家发展为发达的自由民主国家时，经济学家、政治学家几乎再也不去关注这些曾经重要的发展前提。经济学家即使关注国家问题，也主要是关注国家与市场干预经济的程度，只有少数学者会注意到市场经济本身需要国家提供法律制度。政治学家津津乐道民主的转型，至于民主需要以国家构建为前提，似乎很少有人关注。主流的观点似乎是，民主本身就可以起到国家构建的作用。福山在《起源》中描述了这种状况：“发达国家的民众视政治制度为理所当然。这习惯见证于2003年美国入侵伊拉克的善后计划，或善后计划的缺乏。美国政府似乎认为，萨达姆·侯赛因的独裁政权一倒台，伊拉克就会自动恢复到预设的民主政府和市场经济。等到伊拉克的国家构建在疯狂的洗劫和内乱中轰然崩塌时，美国政府似乎感到由衷的惊讶。” [44]
在这种意识形态背景下，福山敏锐地注意到国家构建对于经济发展以及民主化的重要前提作用，应该说是西方理论界的一位先知先觉者。在政治理论领域，理论贡献有时只是捅破一层窗户纸，只是提醒人们不要忘记常识。在这个意义上，福山对国家构建重要性的强调应该说是具有创新意义的贡献。
